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經濟發達鎮的行政體制改革:進路與反思
發布時間: 2014-07-03         
 

作者:唐慶鵬

摘 要:為適應城鄉一體化發展的需要,必須改革傳統的鄉鎮行政管理體制。近年來,從中央到地方都在大力推進經濟發達鎮的行政管理體制改革試點工作,其中,江蘇在擴大和深化經濟發達鎮行政體制改革方面取得了一定的成效,但在改革的邏輯、改革的動力、改革的擴散、改革的戰略等方面還需要進一步反思和探索。

中國論文網 /4/view-5066692.htm

關鍵詞:經濟發達鎮;行政體制改革;城鄉一體化;擴權;體制創新

中圖分類號:D035.5 文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2014)04-0007-03

一、經濟發達鎮政府行政體制改革的緊迫性和必要性

國際經驗表明,通常一個國家或地區的城市化水平超過50%后,區域經濟社會發展會發生結構性的變化,開始進入向城鄉融合即城鄉一體化方向邁進的快車道。鄉鎮是城市與農村的重要結合點,既是城鄉各種經濟要素的中轉站,又是各種城鄉矛盾的集中地和激發區。因此,城鄉一體化建設離不開鄉鎮的發展,鄉鎮是城鄉一體化建設的落腳點和基礎,其中,政府必然也必須扮演關鍵性的角色。在我國各級政府中,鎮級政府是國家政權的基層,成為統籌城鄉一體化發展的最直接的責任主體。以“責任大、權力小、功能弱、效率低”[1]為主要特征的傳統的鄉鎮行政管理體制在組織結構、運行機制、權責配置等方面已不能適應助推城鄉經濟社會一體化發展的需要,這種情況在經濟發達鎮表現得更加明顯。

所謂經濟發達鎮,通常是指在我國快速城市化進程中涌現出來的“經濟規模較大、城鎮化水平較高、人口吸納能力較強”[2]的區域性發達鄉鎮。經濟發達鎮行政管理體制改革是我國基層行政管理體制改革的重要組成部分,在統籌城鄉一體化發展的大背景、大局勢下,經濟發達鎮行政管理體制面臨著城鄉一體化公共服務、城鄉一體化公共管理以及城鄉區域一體化發展等一系列挑戰,出現了擴大鎮域發展自主權、提升鄉鎮管理效能的改革要求。這一系列的挑戰和要求已成為我國行政管理體制改革實踐和理論研究所關注的熱點和重點。

遵循“改革試點——總結反思——推廣鋪開”的中國漸進改革邏輯,國家先期選擇了一些典型的經濟發達鎮進行行政管理體制改革試點。2010年4月,中央編辦、中央農辦、國家發改委、公安部等部門聯合下發有關通知,明確在13個省的25個經濟發達鎮進行“強鎮擴權”行政管理體制改革試點,江蘇省有4個鎮入選。同年,根據“鎮一級改革要加大力度,省里要擴大試點范圍”的指示精神,江蘇省又選擇了16個經濟比較發達鎮開展行政管理體制改革省級試點工作。圍繞經濟發達鎮所面臨的一系列挑戰和困境,近年來,江蘇省作了多方面探索,特別是在構建與統籌城鄉一體化相適應的經濟發達鎮行政管理體制方面勇于開拓、敢于創新、大膽試驗,積累了豐富而寶貴的經驗,取得了階段性成效,獲得了中央的多次肯定。基于此,我們以江蘇省20個改革試點鎮為考察對象進行學理和實證分析,以總結經濟發達鎮行政管理體制改革的“江蘇經驗”,為江蘇乃至全國深化鄉鎮行政管理體制改革提供鮮活經驗和有益參考。

二、江蘇率先進行擴大和深化經濟發達鎮行政體制改革的條件

以“強鎮擴權”為主題的鄉鎮行政體制改革為何選擇從經濟發達鎮開始?我們認為這是由于經濟發達鎮具有強大的經濟資源優勢、改革開放以來不斷積累的改革經驗、開放而先進的意識理念、相對高素質的人力資源隊伍和不斷發育壯大的社會組織等諸多有利因素。

  1.基礎條件:雄厚的經濟資源優勢。經濟發達鎮的發展內在地對行政管理體制改革提出了要求,要求通過體制創新以實現治理績效的提升。而與之相伴隨的是創新不得不面對的變革成本,這就需要經濟技術的迅速發展來為改革提供相應的物質支持和技術保障。就江蘇本次改革試點的經濟發達鎮而言,20個試點鎮近年來在經濟總量、人口數量、轄區面積、城鎮化水平等方面量質齊飛、快速發展,形成綜合實力較強的鎮域中心經濟體。據統計,2011年底,江蘇省GDP排名前100位的經濟發達鎮的GDP總和占全省GDP的比重約為28.6%,占全省所有鎮GDP總和的51.8%。[3]這些經濟發達鎮基本都是本地經濟發展的領頭羊,經濟總量規模較大,部分經濟發達鎮的GDP達到幾十億甚至上百億元。由于這些鎮的產業發達,農村轉移就業人口多,因此,這些地區居民的工資收入和財產性收入增長很快,其生活水平相對于其他周邊地區要高出很多。雄厚的經濟實力和較高的人民生活水平構成了改革所必需的有利的外部環境保障。此外,由于在經濟社會發展方面先行一步,經濟發達鎮財政收入逐年遞增,部分經濟發達鎮的全口徑財政收入甚至達到幾十億的體量,充盈而良好的財政收入狀況為改革提供了最直接的經濟支持。

  2.前提條件:開放而先進的精神理念。精神理念是行動的先導。長期以來,江蘇在改革開放的實踐歷程中,不斷沖破妨礙發展的思想觀念,破除束縛發展的陳規舊習,革除影響發展的體制弊端,取得了輝煌的發展成就。其原因,歸根結底是江蘇人在改革開放的實踐中不斷錘煉和提升的開放而先進的精神理念。開放促進改革,開放推動創新。經過多年的實踐,江蘇已然形成濃厚的鼓勵創新的文化氛圍和政策環境,從而有利于推動各領域更深更廣的改革創新,因而江蘇在本輪改革試點中才能明確提出“鎮一級改革要加大力度,省里要擴大試點范圍”的要求,擴大并不斷深入推進經濟發達鎮的行政管理體制改革。

  3.經驗保障:前一輪鄉鎮改革經驗積淀。改革開放以來,江蘇始終是改革和發展的先行軍,在發展的理念、道路、改革創新的步伐方面一直走在全國前列。上世紀80年來以來,江蘇先后多次嘗試和推進鄉鎮體制改革和創新,積累了豐富的改革經驗。尤其是農村稅費改革后在最近一輪以“撤并鄉鎮、精簡機構、分流人員”為主要標志的鄉鎮機構改革中,江蘇更是一馬當先。資料顯示,截至2005年1月,江蘇鄉鎮總數由1998年的1974個減少為1201個,減幅達39.2%,居全國之首,改革過程中既取得了不少成就和突破,也積累了大量的經驗與教訓,從而為本輪經濟發達鎮體制改革提供了諸多最鮮活直接的支撐和借鑒。   4.有利因素:人力資源的相對高素質和社會組織的不斷發育成長。人才是推進經濟發達鎮行政管理體制改革和發展的第一要素、第一資本、第一資源和第一推動力。伴隨經濟的高速發展和產業結構的不斷升級調整,經濟發達鎮的要素聚集效應越來越明顯,大量高素質的人力資源大軍不斷涌入其中,為深入推進改革提供了豐厚的人力資源保障。此外,經濟的高速發展也促進了社會的加速轉型和變遷,近年來江蘇經濟發達鎮的鎮域范圍內社會組織發展勢頭迅猛,這些社會組織的逐步興起壯大,一定程度上有效分擔了政府的治理職能,但同時也對深化體制改革提出了要求,促使政府加快體制改革步伐、加速與社會無縫對接,以形成多元參與、合作共治、充滿活力的基層社會管理新格局。充裕的相對高素質的人力資源和不斷發育成長的社會組織構成了助推經濟發達鎮改革的有利因素。

三、江蘇經濟發達鎮行政管理體制改革的現狀分析

江蘇自2010年確定經濟發達鎮行政管理體制改革20個試點對象以來,經過近3年多的努力,各經濟發達鎮在試點行政管理體制改革的實踐中,緊緊圍繞“強鎮”建設不放松,突出“擴權、簡政、優員、增效”四個重點,順利推進各項改革,取得了一定的成效。

  1.以擴權強鎮為重點推進權力下放和承接工作。針對經濟發達鎮有約90%以上的事項需要上級部門審批才能執行,并且程序繁瑣,工作效率低的問題,本次改革遵循擴權強鎮的思路,按照權責一致、能放即放的原則,賦予試點鎮縣級經濟社會管理權限,如昆山張浦鎮下放665項,張家港鳳凰鎮下放401項,吳江盛澤鎮下放120項等。其中尤為突出的是,江蘇在本輪試點中,按照“一級政府、一級財政”的原則,有針對性地擴大鎮級政府的財政自主權,探索建立完善財稅共享激勵機制和財政轉移支付機制。如蘇州市要求在明確經濟發達鎮收入范圍和支出責任的基礎上,確定基本運轉安排標準及基本公共服務經費標準,對當年財力低于基本運轉安排標準或產生缺口的,縣級市財政按差額予以轉移支付,同時要求經濟發達鎮規劃范圍內的土地出讓凈收益扣除按規定應統籌的部分后由縣級市財政全額返還。通過改革有效增強了試點鎮發展的內生動力。此外,通過權力擴展的邏輯實現強鎮目標,不僅需要加強權力下放工作,還需要做好下放權力承接工作。為此,江蘇各試點鎮在權力承接工作方面做到了“四個落實”,即落實組織領導、落實方案部署、落實稽查考核、落實責任到位,從而全方位確保了權力下放和承接的規范無縫化。

  2.以簡政強鎮為重點推進組織機構改革。江蘇各試點經濟發達鎮在探索行政組織機構改革方面,著力探索建立新型基層政府管理架構,總體趨勢是要求實現綜合扁平化,即按照機構設置綜合、管理扁平高效、人員編制精干、運行機制靈活的要求,優化試點鎮組織結構。各改革試點鎮力圖以“小、精、強”的政府組織機構取代傳統的“大、全、弱”的鄉鎮政府組織機構,改革后鄉鎮內設機構一般不超過10個。

  3.以優員強鎮為重點推進人事改革。本次試點改革,各經濟發達鎮都高度重視人才資源的開發和利用,加強了基層行政管理人員的優化,以確保擁有一支符合城鄉統籌發展需求的、以服務為導向的專業化精英隊伍。首先,根據“三定”原則,核定人員編制,同時加強相關業務培訓,激活現有人力資源。一些試點鎮通過采用邀請相關職能部門前來指導培訓與派員赴上級相關部門跟班培訓相結合的方式,全力抓好相關下放事權業務培訓工作,切實保障下放事權的無縫承接;其次,為了更好地激發鎮機關工作人員的工作熱情和積極性,一些改革試點鄉鎮在新機構過渡基本穩定后,探索嘗試一定數額的局長(主任)、副局長(副主任)以及副股職科員職位進行競爭性選拔,從而充實和優化基層干部隊伍。

  4.以增效強鎮為重點推進管理職能和運行機制的優化創新。試點鎮在試行新體制的同時,積極探索建立與之相應的工作機制和運行機制,從而實現基層行政管理體制機制的整體設計、全面創新。其中,職能的合理界定和科學轉變是核心。頗具特色的是,全省20個試點鎮100%設置了便民服務中心(或行政服務局),充分體現了政府服務職能導向。通過深化改革,確立了經濟發達鎮政府的職能由過去單純強調“執行上級決策、直接參與經濟建設”為重心逐漸轉變為以“執行上級決策、加強市場監管、強化社會管理、保障公共服務”為重心的定位,在強化經濟管理職能的同時強化了社會管理、公共服務職能。從而使經濟發達鎮作為一級政府的職能體系更加完備,更加符合和適應統籌城鄉發展的需要和經濟發達鎮的實際情況。

四、經濟發達鎮行政體制改革的反思與展望

本輪經濟發達鎮行政體制改革的探索,所收獲的不僅是改革的直接產出,更重要的是試點經驗和對鄉鎮改革的再認識。

  1.關于改革的邏輯。改革本質上是有目的、有價值的創新活動,同時改革也是有成本、有付出的行動過程。因而,改革設計必須遵循科學、合理的原則,改革的邏輯必須清晰、可行、有效。長期以來,許多地方改革嘗試,往往因缺乏嚴謹科學的邏輯進路而走偏,甚至流于形式,最終既付出沉重的代價又未能實現改革的目標。那么,本輪經濟發達鎮行政管理體制改革所遵循的邏輯是什么,改革的理想進路應如何設計?這些問題需要改革者和設計者進一步反思。來自江蘇的改革實踐表明,鄉鎮行政體制改革應以市場和社會為本位,通過微觀權力結構的調整,撬動體制和機制的轉型和重配,最終實現宏觀的發展目標。也就是說,通過縱向上“縣—鎮”兩級體制內擴權,帶動橫向上“政府—市場—社會”分權,從而釋放市場、社會等多方活力,最終激發鎮域經濟社會的全面發展,這應是本次改革的理想邏輯。

  2.關于改革的動力。改革的闊步前行需要源源不斷的動力。與既往的諸多改革類似,本輪經濟發達鎮行政體制改革從一開始就具有頂層設計、自上而下推動的特征,其改革的推進步驟大體是:中央部署——省區統籌——市直分管——縣鎮落實。實踐表明,自上而下的頂層設計對于本輪改革是必不可少的,但改革的執行者和參與者的作用同樣不容忽視,尤其是涉及地方的改革,更是需要地方政府、社會民眾的積極參與。以強鎮擴權改革為主題、經濟發達鎮改革先行的、新一輪基層治理創新的動力應是自上而下和自下而上共同合力推進,唯有如此,改革的動力才能持續。在實踐中我們注意到,目前,部分鄉鎮和相關人員還存在一些認識的局限性,不能全局考慮甚至不能充分認識改革的意義,導致改革的動力和積極性不足。因此,今后的改革需要設計者在激勵結構和資源支撐上多下功夫。   3.關于改革的擴散。試點的目的是為全面改革的鋪開探路,這就需要總結、反思改革的經驗教訓,從中提取創新成果,進而擴散并服務于全局。最新一輪的各地改革雖然做法不一,但通過實踐探索,已然形成不少創新性的改革共識和成效,如:堅持了服務導向,構建基層服務型政府;強化了鄉鎮政府能力(簡稱“強鎮”)以提高基層治理績效,從而服務于城鄉統籌發展;明顯的擴權、分權的色彩,順應了當前“大部制”改革的背景要求等。總之,強鎮擴權是一種依靠行政力量破除阻礙區域經濟發展的體制性因素的行為。一些試點較成功的鎮通過組織結構的重組再造以實現綜合精干化,通過人員的優化高配以實現專業精英化,通過功能設計優化以實現有機協調等,以期強化地方政府能力、有效提高基層治理績效。對于這些切實可行的經驗辦法應予以總結借鑒推廣,從而帶動全國鄉鎮行政體制改革的展開。

  4.關于改革的戰略。改革開放以來的基層行政體制改革歷程大體上可劃分為“社改鄉”——“撤并鄉鎮”——“縣鄉綜合改革”——“稅費改革”四個時期。[4]歷次改革雖然成就顯著,但也遭到一些質疑,如被戲稱為“無效的改革循環”,其原因在于改革的短視性和片面性問題的存在。改革不能只是進行簡單溫和的修補,也不能只做表面功夫。現今中國鄉鎮改革正進入“城鄉統籌發展”的新階段,我們的改革應走向全面和深入。因而,改革應大膽嘗試、勇于創新,在戰略設計和布局謀劃上應更具前瞻性和全局性,要著重解決體制性問題而不僅僅是機構改革等技術性問題。

  5.未來的改革展望。未來,中國鄉鎮必然是第三波城市化浪潮的主力軍。因此,中國鄉鎮行政體制改革既要考慮契合統籌城鄉發展這一大背景、大局勢的需要,又要順應當今政府改革的趨勢潮流。傳統鄉鎮行政管理體制的積弊已然成為中國鄉鎮全面騰飛的巨大障礙。要促進鎮域經濟發展、解放和增強社會活力,就必須堅決破除各方面體制機制弊端,未來中國鄉鎮行政體制改革任重而道遠。今后的改革,應堅持城鎮化發展路徑,以服務型政府統領各項政府改革,探索建立有利于統籌城鄉發展的新型地方治理體制。改革是一個制度變遷的過程,地方治理創新本質上是一個政府間關系的重新調整過程,涉及重大利益的分配和制度的重構,要深入推進必然面臨著諸多的體制性難題。同時改革也是一項系統工程,在實踐部署上,應做到規范推進、分步推進、協調推進、不斷深入,最終實現改革目標。

  參考文獻:

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  [3]劉方.構建城鄉發展一體化的體制機制——江蘇省經濟發達鎮行政管理體制改革的實踐與思考[J].中國機構改革與管理,2013,(2).

  [4]張新光.論中國鄉鎮改革25年[J].中國行政管理,2005,(10) .

      (原文地址:https://www.xzbu.com/4/view-5066692.htm

 
 


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